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增值稅制度:從擴圍走向全面改革

發布時間:2014/5/8

2014年4月28日 來源:經濟日報 

  營改增試點被稱為“牽一發而動全身的改革”,因為這不是簡單的稅種替換,而是一項涉及如何完善增值稅制度乃至財稅體制的改革,與我國經濟發展方式轉變、創新驅動的重大戰略相呼應。按照黨的十八屆三中全會《決定》提出的“推進增值稅改革”精神,增值稅制度不僅要加快“擴圍”,還要著眼于完善整個增值稅制度體系——

  從2012年1月至今,營改增試點已實施兩年多。日前,財政部發布的“成績單”顯示,截至2013年底,約有270萬戶企業實現稅制轉換,試點企業總體實現減稅;同時,其下游企業因抵扣增加也普遍減稅,2013年減稅規模超過1400億元。

  作為我國第一大稅種,增值稅經過多次改革和不斷的政策調整,在籌集財政收入、調節經濟中發揮了重要作用。然而,在實際運行中,現行增值稅制度還存在一些需要解決的問題。

  “營改增的‘大頭’實際上是在房地產、建筑業、金融業等,這些行業現行征收的營業稅在整個營業稅中占比大,涉及范圍廣,就業人員多。”中國人民大學財政金融學院教授朱青向記者表示,這幾個尚未納入營改增的行業,對國民經濟影響重大,也是國際上征收增值稅的難點所在,如何科學合理地設計“營改增”方案,是改革成敗的關鍵。

  增強增值稅“中性”

  簡化稅率,規范政策,清理優惠,增強增值稅中性,將成為增值稅改革的方向

  增值稅的鮮明特點就是“中性”,即國家征稅使社會付出的代價以征稅額為限,不讓納稅人或社會承擔額外的負擔或損失,市場信號不因征稅而扭曲。

  然而,我國目前增值稅制度的“中性”特性受到削弱。比如,目前增值稅稅率分檔多,優惠措施紛繁復雜。實際運行的稅率有17%、13%、11%和6%4檔,還有針對小規模納稅人的征收率。多檔稅率扭曲了增值稅稅收“中性”,影響市場資源配置,不利市場公平競爭,而且加大了稅收征管難度。

  同時,稅收優惠政策過多過濫。1994年以來出臺了大量增值稅優惠政策,優惠方式包括免稅、即征即退、先征后退、虛擬抵扣等。針對加工貿易的增值稅保稅政策,不僅在多達100多個海關特殊監管區域和場所實施,還在大量監管區域和場所之外的加工貿易企業中實行。優惠政策過多,不僅破壞了增值稅制的規范性,弱化了它不扭曲經濟的中性特征,產生了不少稅收漏洞,而且還引起企業間、行業間、地區間的不公平競爭。

  借鑒國際上的現代增值稅實踐,簡化稅率,規范政策,清理優惠,增強增值稅中性,成為增值稅改革的方向。

  “目前的國際增值稅發展趨勢要求稅率單一化。”朱青說。據了解,越是早期引入增值稅的國家,稅率分檔往往較多,而越是近年引入增值稅的國家,往往采取單一稅率,并通過盡量減少增值稅優惠的方式擴大稅基。朱青認為,當前多檔稅率是一種“人為復雜化”,背離了增值稅中性的原理。當前的改革是一種結構性減稅,普遍減稅的想法是一個“誤區”,通過多重稅率使所有行業、企業都減稅是不現實的。

  “應該從整個產業鏈來看稅負的變化,而不能只盯住某個環節,稅負對企業的影響可以通過市場機制來調節,比如上游企業稅負增加,可以通過與下游企業的議價來解決這個問題。”中國社科院財經戰略研究院稅收研究室主任張斌表示。

  按照國務院和有關部門部署,下一步要清理已經出臺的稅收優惠政策,同時嚴格禁止各種越權稅收減免。

  分享方式亟待調整

  改革增值稅中央、地方分享體制,加快地方稅收體系建設,調整國稅地稅機關管理體制

  我國增值稅的分享辦法比較復雜,國內增值稅按中央和地方75∶25的比例分享,進口增值稅100%歸中央,出口退稅則是超基數部分由中央和地方按92.5∶7.5的比例分擔,基數由中央負擔。這種制度導致地方為了實現稅收收入爭搶稅源,盲目投資,不利于建立公平、規范的市場經濟秩序。同時,由于國內增值稅在入庫時按比例分享,為了保證地方的財政收入,一些在國外普遍采用的降低納稅人遵從成本的政策(如總分機構匯總納稅)難以實施。因此,“營改增”后,增值稅分享方式的調整更具緊迫性。

  夯實地方各級政府尤其是基層政府的財力基礎,是確保財政體制改革取得成效和公共財政陽光普照全民的重要前提。“營改增”后,地方將失去營業稅這一“地方第一大稅種”,要保持地方的財政穩定,構建新的稅收體系勢在必行。

  培育主體稅種是構建地方稅收體系的核心。對于選擇“誰”作為新的地方主體稅種,目前各種建議和意見很多,有專家表示,房地產稅是潛力稅種,消費稅如果從主要在生產環節征收轉為在零售環節征收,也可以成為未來地方政府的主體稅種。

  張斌則認為,稅收征管要考慮效率和成本問題,目前中央的征收更加高效和節省資源,如果將消費稅改由地方在零售環節征收,將會降低征收效率、提高征收成本。

  “營改增”后,地稅機構將何去何從?處理不好也將可能阻礙改革順利進行。目前討論得較多的有兩種方案,一種是將國稅部門與地稅部門合并,一種是國稅與地稅部門繼續并行,同時將其他部門直接征收的行政事業性收費和政府性基金的征收管理職能更多地賦予地稅機關。

  “地方稅種和機構設置不是很重要的問題。”張斌認為,問題的關鍵是要明晰中央地方事權和支出責任劃分,中央應承擔更多事權。他還建議,可以將地稅局合并到財政局,負責征收地方政府性收入。

  健全的稅收征管體制是稅收制度有效運行的基礎設施和重要保障。不論采取何種辦法,都需要妥善解決國稅與地稅部門如何協調、納稅服務和征管效能如何進一步優化提高等問題,充分發揮中央、地方兩個積極性,才有利于形成共識,確保改革順利進行。

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